政策解讀 3P模式

李克強總理2017年3月5號工作報告中重點提到PPP，它已經成為整個建設活動中最重點的一個類型，規(guī)模更是達到令人吃驚的程度：已經推出13萬億，還將持續(xù)推出！如果您是：政府人員、上市公司、總包單位、策劃公司、施工企業(yè)、設計單位、基金公司、銀行部門等等，都將被身不由己的卷入到這場轟轟烈烈的PPP建設大潮中。

一、PPP的概念

PPP(Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”)模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

二、PPP適用項目

PPP模式主要運用于基礎設施項目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目）和社會事業(yè)項目（學校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等）等領域。

三、PPP是否必須采用招標形式

《中華人民共和國招標投標法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務院發(fā)展計劃部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！币虼耍琍PP項目不屬于招標投標法強制要求招標的范圍。

對于使用政府預算的PPP項目而言，其合作方的選擇應符合《政府采購法》的相關規(guī)定。2014年2月1日起施行的《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)對《政府采購法》規(guī)定的非招標采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價采購做了詳細規(guī)定。74號令是 PPP項目運作的重要參考文件。

在實踐操作中采用公開、公平、公正的方式以競爭性談判模式開展PPP項目合作伙伴選擇更符合實際情況。

四、融資方式匯總

首先，從財政部印發(fā)的《PPP項目合同指南(試行)》中所列的PPP項目基本合同體系來看，融資是PPP項目體系中很重要的一部分。

圖中所示的融資合同另一方是貸款方，貸款可以算是最主要、最基本的一種融資方式。

除了貸款，關于發(fā)行債券、股權基金、資產證券化等融資手段就相當專業(yè)啦，參與的人員必須了解一些基礎知識，以免在實操當中出現(xiàn)失誤。

五、國內PPP項目應注意的問題

(一)重視公共利益的保障

為了保障公共利益，建議政府：(1)設立合理的風險承擔機制，企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險；(2)理順合作關系，實現(xiàn)利益共享，避免暴利和虧損；(3)加強對項目的控制和監(jiān)管，項目公司完善項目定期監(jiān)管制度；(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強對項目的監(jiān)督。

(二)理清項目前期工作界面

為保項目建設不存在實質性障礙，政府應特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規(guī)劃相符；(2)項目是否滿足環(huán)保要求；(3)項目用地取得是否存在障礙；(4)項目建設是否存在潛在社會風險。

六、PPP項目收益模式及收益保障

收益模式分為三種：1 使用者付費；2 政府付費；3 使用者付費加政府補貼。

政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應合理測算產品(服務)的使用量、確立合理的定價/調價和政府補償機制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼，應確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預算法》納入政府預算；(3)合理設立項目規(guī)模，防止因項目投資建設規(guī)模超過合理需求而導致的公共產品(服務)定過高、企業(yè)虧損或者政府補貼過重等情形。

七、國家發(fā)改委發(fā)布的成功案例

國家發(fā)改委公開發(fā)布北京地鐵4號線項目、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，供有關方面參考借鑒。

【案例】北京地鐵4號線項目

1、項目概況

北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網中的主干線之一，概算總投資153億元。

2、運作模式

（一） 具體模式

京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團按2:49:49的出資比例組建。

北京地鐵4號線PPP模式圖

4號線項目竣工驗收后，京港地鐵通過地鐵票款收入及站內商業(yè)經營收入回收投資并獲得合理投資收益。

30年特許經營期結束后，京港地鐵將項目設施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門。

（二）實施流程

4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導的實施方案編制和審批階段；第二階段為由北京市交通委主導的投資人競爭性談判比選階段。

經市政府批準，北京市交通委與京港地鐵于 2006年4月12日正式簽署了《特許經營協(xié)議》。

（三）協(xié)議體系

4號線 PPP 項目的參與方較多，項目合同結構如圖：

特許經營協(xié)議是PPP項目的核心，為 PPP 項目投資建設和運營管理提供了明確的依據和堅實的法律保障。

3、借鑒價值

（一）建立有力的政策保障體系

北京地鐵4號線PPP項目的成功實施，得益于政府方的積極協(xié)調，為項目推進提供了全方位保障。

（二）構建合理的收益分配及風險分擔機制

北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項目具有合理的收益分配機制以及有效的風險分擔機制。4號線PPP項目票價補償和返還機制見圖：

（三）建立完備的PPP項目監(jiān)管體系

4號線項目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計劃、申請的審批，建設、試運營的驗收、備案，運營過程和服務質量的監(jiān)督檢查三個方面，既體現(xiàn)了不同階段的控制，同時也體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過程控制。

八、總結

2017年3月5日，十二屆全國人大五次會議報告，李克強總理表示，PPP項目中，要完善相關價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

可見，PPP項目將作為本屆政府大力推進的工作之一。

目前地方推出的13萬億元的PPP項目涉及市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、旅游、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、農業(yè)等眾多領域。

作為企業(yè)，如何參與到PPP運作模式當中，如何進行項目的優(yōu)劣識別，如何申請項目，如何進行融資，如何進行風險識別和管控，如何進行利潤的分配等等，都是需要專業(yè)學習和了解內容，尤其是PPP還涉及到稅務規(guī)劃及稅務稽查、風險等還需要我們認真學習，只有成為一個專業(yè)的人士，才能把控好如此大規(guī)模的項目運作，才能為企業(yè)帶來利潤